Jochen Stopper

“Bürgerbegehren gegen Stuttgart 21, Entscheidung über Zulässigkeit” – Redebeitrag

Sitzung des Gemeinderat am 9. Juni 2011: Beratung der Vorlage

Wir streiten heute nicht über „Stuttgart 21“, wir haben auch keine politische Entscheidung im Zusammenhang mit dem Projekt zu fällen, wir haben als Gemeinderat über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Ausstieg der Stadt aus dem Projekt Stuttgart 21“ zu entscheiden; nicht mehr, aber auch nicht weniger.
Anders als der Oberbürgermeister sehen wir in diesem Bürgerbegehren keine „erneute Täuschung der Bürger“, sondern den begrüßenswerten Versuch, eine möglichst rasche und vielleicht gerade noch rechtzeitige gerichtliche Klärung der Frage der Verfassungsmäßigkeit der Finanzierung herbei zu führen.
Spätestens mit dem Rechtsgutachten von Prof. Dr. Hans Meyer, von dessen Stichhaltigkeit sich die Initiatoren des Bürgerbegehrens überzeugt haben, gibt es schwerwiegende und stichhaltig begründete Hinweise darauf, dass die Projektverträge zur Finanzierung von „Stuttgart 21“ schlicht verfassungswidrig sind. Die Initiatoren des Bürgerbegehrens wollen, dass sich die Stadt an das Grundgesetz hält. Verbindlich klären kann diese Frage letztlich nur ein Gericht. Die Projektverantwortlichen hoffen aber darauf, dass wie bei allen anderen mischfinanzierten Projekten niemand die Frage der Verfassungsmäßigkeit den Gerichten vorlegt. Das Risiko der Nichtigkeit der Verträge bleibt damit aber bestehen und auch während der Bauzeit kann sich jederzeit einer der Beteiligten dieser Frage zuwenden. Wird dann die Nichtigkeit der Verträge gerichtlich festgestellt, wenn der Bau schon fortgeschritten ist, wäre womöglich eine milliardenteure Bauruine die Folge, weil die Mittel fehlen, um das Projekt zu vollenden. Dies halten die Initiatoren des Bürgerbegehrens für unverantwortlich. Wir teilen diese Ansicht ausdrücklich, schließlich wären gerade die Stuttgarterinnen und Stuttgarter die Haupt-Leidtragenden einer solchen Situation.
Und es geht den Initiatoren des Begehrens darum, doch noch einmal wenigstens partiell den demokratischen Makel zu beseitigen, der dem Entscheidungsprozess zu „Stuttgart 21“ seit der Unterzeichnung der Rahmenvereinbarung vom 7.11.1995 anhaftet: Dass die Bürger dieser Stadt trotz heftigster Proteste und unglaublichem Engagement für und gegen das Projekt nie direkt ihren Willen zu diesem Projekt kundtun durften. Ein Projekt, das wie keine Baumaßnahme je zuvor in die Stadt und das Leben ihrer Bürger eingreifen würde, und zwar über mindestens 15 Jahre, soviel Pessimismus hinsichtlich der Bauzeit muss man mit Blick auf das, was sich die Bahn bisher geleistet hat, realistischerweise haben. Natürlich geht das nicht mehr direkt und einfach, dafür hat gerade auch der Gemeinderat mit seinen Entscheidungen gesorgt und damit nicht nur den Bürgern, sondern gleich auch noch sich selbst jede Mitsprachemöglichkeit genommen.
Aber nun gibt es offensichtlich wieder einen Weg, den Stuttgarterinnen und Stuttgartern eine demokratische Willensbekundung zum Projekt zu ermöglichen. Wir alle sollten den Initiatoren und Vertrauensleuten des Bürgerbegehrens dankbar sein, dass sie in akribischer, ehrenamtlicher Arbeit diesen Weg gefunden haben.
Und zur Klarstellung: Nicht die Bürger sollen über die Verfassungswidrigkeit entscheiden! Mit einem solchen Bürgerentscheid wird lediglich aufgezeigt, dass es einen Weg des Projektausstiegs gibt, und die Bürger sollen entscheiden, ob die Stadt diesen Weg gehen soll.
Mehr als 35.000 Stuttgarter Bürgerinnen und Bürger haben in kürzester Zeit besagtes Bürgerbegehren unterzeichnet. Sie, die Initiatoren und die Vertrauensleute haben damit einen Rechtsanspruch darauf, dass der Gemeinderat und der Oberbürgermeister eine saubere, unvoreingenommene, an der rechtlichen Zulässigkeit orientierte Entscheidung fällen.
Und gerade weil es bei dieser Entscheidung nicht um eine Positionierung für oder gegen „Stuttgart 21“ geht, wie sie, Herr Dr. Schairer zu Recht ausgeführt haben, sondern schlicht um die Zulässigkeit des Antrags auf einen Bürgerentscheid, stellt sich heute niemand gegen das Projekt, der für den Bürgerentscheid stimmt.
Der Oberbürgermeister und die Verwaltung haben mit der Vorlage GRDrs 353/2011 dem Gemeinderat eine Entscheidungshilfe gegeben, dafür sei ihnen zunächst einmal gedankt. Allerdings halten wir sowohl die Vorlage, als auch das ihr zu Grunde liegende Gutachten wie auch die Gutachter selbst nicht für geeignet, den Gemeinderat angemessen und unabhängig zu beraten.
Schon Ihr Hinweis, Herr Oberbürgermeister, „die wesentlichen Aspekte der Unzulässigkeit seien bereits beim ersten Bürgerbegehren gegen ‚Stuttgart 21’ geprüft und sowohl von der Stadt wie vom Regierungspräsidium und zuletzt vom Verwaltungsgericht Stuttgart anerkannt worden“ geht fehl. Die Grundlagen des vorliegenden Begehrens sind fundamental anders!
Ich will im folgenden begründen, warum wir das Bürgerbegehren entgegen dem Beschlussantrag des Oberbürgermeisters sehr wohl für zulässig halten

Es wird in der Vorlage und vom Gutachter behauptet, das Bürgerbegehren verfolge ein rechtswidriges Ziel.

Diese Behauptung stützt sich zum einen auf die abenteuerliche Konstruktion, dass verfassungswidrige Verträge nicht kündbar sind, weil sie ja von Anfang an nichtig sind. Dementsprechend sei die angestrebte Kündigung ein rechtlich unzulässiges Ziel. Das heißt also im Umkehrschluss, die Verträge mögen vielleicht verfassungswidrig sein, da es aber keine Möglichkeit der Kündigung verfassungswidriger Verträge gibt, bleiben sie unangetastet, wir unternehmen noch nicht einmal den Versuch, die Verfassungswidrigkeit gerichtlich zu überprüfen!
Das Gericht möchte ich sehen, das sagt, der Vertrag, den Du kündigen willst, ist zwar verfassungswidrig, Du musst ihn aber einhalten und erfüllen, weil dieser Vertrag kein ordentliches und auch kein außerordentliches Kündigungsrecht beinhaltet und weil man verfassungswidrige Verträge nicht kündigen kann!
Im Übrigen wird im Text des Begehrens ausdrücklich ausgeführt, dass sich die Stadt zunächst auf die Verfassungswidrigkeit der Mischfinanzierung beruft. Sie erklärt damit die Nichtigkeit der Verträge. Auf dieser Grundlage ist es völlig unerheblich, wie eine Kündigung rechtlich zu würdigen ist. Schlimmstenfalls läuft eine Kündigung dann ins Leere, was völlig unschädlich ist. Die Stadt ist mit der Erklärung der Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit der Verträge dann schlicht draußen.
Zum anderen stützt sich die Behauptung des rechtswidrigen Ziels darauf, dass die vom Bürgerbegehren unterstellte Verfassungswidrigkeit der Verträge mit aus unserer Sicht unzulässigen Argumenten zurückgewiesen wird.
Während sich das Bürgerbegehren auf das Gutachten von Prof. Hans Meyer aus Berlin stützt, in dem dieser eindeutig die Verfassungswidrigkeit der Mischfinanzierung sowohl für die Neubaustrecke als auch für Stuttgart 21 feststellt, beruft sich die Vorlage im Wesentlichen auf die Argumente von Prof. Dolde, der sich wie in seinem Gutachten von 2007 für die Neubaustrecke Ulm-Wendlingen auf die Konstruktion der sogenannten “unechten Gemeinschaftsaufgabe” stützt, die umstritten ist und rechtlich auf tönernen Füßen steht.
Im Gegensatz zur echten Gemeinschaftsaufgabe, die im Grundgesetz geregelt ist, handelt es sich dabei um eine gewagte Rechtsfigur. Es wird behauptet, im Bereich der Daseinsvorsorge gebe es – zwar nicht rechtlich, aber doch faktisch – Überschneidungen von Zuständigkeiten. Hierfür findet sich im Grundgesetz kein Anhaltspunkt. Aufgrund dieser Überschneidungen sei auch eine Mischfinanzierung zulässig.
Anders als von der Verwaltung auch an anderer Stelle ausgeführt, handelt es sich bei dieser Rechtsauffassung keines Wegs um eine etablierte und allgemein anerkannte Rechtslage. Prof. Dolde stützt sich im Wesentlichen auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.03.1989 (7 C 42/87, BVerwGE 81,312). In jenem Verfahren ging es um die Frage, ob sich eine Gemeinde an den Betriebskosten für die Beförderung von Schülern beteiligen darf. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies bejaht.
Eine andere Entscheidung gibt es vom Verwaltungsgericht Oldenburg vom 16.04.1986 (7 (3) A 144/82, StädteT 1986, 819). Das Gericht hatte die finanzielle Beteiligung einer Gemeinde an dem Ausbau einer Bundeswasserstraße, dem Jade-Kanal, für verfassungswidrig gehalten. Der Bund ging seinerzeit gegen dieses Urteil in Berufung, nahm aber dann die Klage zurück, vermutlich, um ein ungünstiges Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg zu vermeiden. Die Oldenburger Entscheidung findet im Gutachten Dolde keine Erwähnung.
Warum gibt es so wenig gerichtliche Entscheidungen in dieser Frage? Ganz einfach: Wo kein Kläger, da kein Richter. Die Beteiligten eines mischfinanzierten Projekts haben in aller Regel kein Interesse daran, die Frage der Zulässigkeit der Finanzierung zu klären. Sie haben sich ja gerade auf diese Art der Finanzierung verständigt. Zum Streit kommt es also erst dann, wenn einer der Beteiligten sich weigert zu zahlen, so wie das in den Fällen, die den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichts Oldenburg zugrunde lagen, war.
Wie in der Antwort der Verwaltung zu unserem Antrag „Ist die Verfassungsmäßigkeit der Beteiligung der Stadt Stuttgart am Projekt ‚Stuttgart 21’ unabhängig geprüft?“ vom 1.3.2011 ausgeführt wird, gab es bis zum Gutachten von Prof. Mayer zur Finanzierung von „Stuttgart 21“ nie eine gutachterliche Überprüfung der Verfassungsfrage. Es gibt also hinreichend Grund zur Sorge. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Finanzierung kann nicht einfach so vom Tisch gefegt werden.
Und für uns Gemeinderäte ist es nun völlig egal, ob uns die mögliche Verfassungswidrigkeit passt oder nicht (ich behaupte noch nicht einmal, dass wir Grünen eine Verfassungsnorm für glücklich halten, die Mischfinanzierungen strikt untersagt). Wir können sie nicht ignorieren und nach dem Motto „Augen zu und durch“ hoffen, dass die Finanzierung die Bauzeit schon irgendwie überstehen wird. Wie stehen wir da, wenn es irgendwann doch einen Kläger gibt (Land, Region, Flughafen usw.)? Wenn dann das ganze Projekt wie ein Kartenhaus in sich zusammenfällt, die Stuttgarter aber auf einer halbfertigen Jahrhundertbaustelle sitzen bleiben?
Aber selbst wenn man sich auf die problematische Argumentation der „unechten Gemeinschaftsaufgabe“ stützt, widersprechen die Finanzierungsvereinbarungen den dabei zu beachtenden Regeln. So zitiert die Beschlussvorlage der Verwaltung in Ziffer 4.4.2 die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 81, 312, 314): „Die Höhe der Mitfinanzierung muss dem Anteil der Verpflichtung des Aufgabenträgers zur Aufgabenwahrnehmung entsprechen“. Hierbei soll der Stadt (und dem Land) ein Beurteilungsspielraum zustehen. Würde die Kostenbeteiligung der Stadt nicht dem Anteil ihrer Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung im Zusammenhang mit dem Projekt entsprechen, müsste demnach die Finanzierungsbeteiligung der Stadt im konkreten Fall verfassungswidrig sein, selbst wenn eine Mischfinanzierung grundsätzlich zulässig wäre. Weder das Gutachten von Prof. Dr. Dolde und Dr. Porsch noch die Beschlussvorlage begründen, auf Grund welcher tatsächlichen Gegebenheiten ein Anteil der Stadt von ca. 1 % an den ursprünglich geplanten Baukosten, ca. 18 % an der Risikovorsorge und rund 6 % an den Gesamtkosten dem Anteil der städtischen Aufgaben entspricht. Auch wenn die Stadt einen Beurteilungsspielraum haben sollte, muss sie diesen fehlerfrei ausüben und einen zutreffenden Sachverhalt zu Grunde gelegt haben. Ohne eine nachvollziehbare Begründung der Quoten kann der Gemeinderat die Verfassungsmäßigkeit der Höhe des städtischen Anteils nicht beurteilen.
Ich stelle fest: Die Verfassungswidrigkeit der Finanzierung ist also gleich in mehrfacher Hinsicht gegeben.

Es wird in der Vorlage und vom Gutachter behauptet, das Bürgerbegehren sei wegen Verstreichens der Sechs-Wochen-Frist unzulässig.

Es ist absurd, zu behaupten, die Sechs-Wochen-Frist gelte auch für verfassungswidrige Verträge und Beschlüsse!
Im Übrigen richtet sich das Bürgerbegehren nicht direkt gegen diese Beschlüsse. Nach der Rechtsauffassung der Initiatoren des Bürgerbegehrens sind diese Beschlüsse nichtig, weil sie gegen das Grundgesetz verstoßen (Verbot der Mischfinanzierung gem. Art. 104 a Abs. 1 GG). Daher haben sie keine Bindungswirkung. Es geht nun im Begehren darum, dass die Stadt für die Zukunft die Konsequenzen aus diesen rechtswidrigen Verträgen ziehen soll.
Das Bürgerbegehren verlangt von der Stadt, dass sie sich auf die Verfassungswidrigkeit der Verträge beruft und jedenfalls für die Zukunft keine Zahlungen erbringt. Dafür ist es nicht zu spät.
Ein verfassungswidriger Vertrag oder Beschluss ist, wie Prof. Mayer und die Kanzlei Dolde und Partner ausführen, von Anfang an nichtig. Ein nichtiger Vertrag kann keine Rechtswirkungen entfalten, er kann dementsprechend auch keine Kündigungsfristen oder eine Sechs-Wochen-Frist auslösen.

Es wird in der Vorlage und vom Gutachter behauptet, das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil es sich mit Finanzfragen befasse:

Das Bürgerbegehren stützt sich zwar auf die verfassungsrechtliche Bedenklichkeit der Finanzierungsverträge, es geht aber im Kern um die „Mitgliedschaft im Projekt ‚Stuttgart 21’“. Diese soll förmlich beendet werden.
Dass damit weitere Beitragszahlungen zum Projekt unterbleiben, rechtfertigt nicht die These, das Bürgerbegehren beziehe sich auf die Haushaltssatzung.
In ihrer Antwort auf den Antrag der SPD-Gemeinderatsfraktion vom 22.7.2009 „Stuttgart 21: Bürgerentscheid bei Mehrkosten“ führt die Verwaltung aus:
„Ein Bürgerentscheid ist nämlich nicht bereits deshalb ausgeschlossen, weil die zu treffende Entscheidung auch finanzielle Auswirkungen hat, weil dies bei nahezu jeder kommunalpolitisch bedeutsamen Gemeindeangelegenheit zutrifft und sonst entgegen der Absicht des Gesetzgebers kaum noch Spielräume für eine direkte Beteiligung der Bürger an kommunalen Entscheidungen bestünden“.
Dieses Argument muss selbstverständlich auch für das vorliegende Bürgerbegehren gelten!

Es wird in der Vorlage und vom Gutachter behauptet, das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil es unzureichend begründet sei.

Auch diese Behauptung stützt sich wieder nur auf die Fragen, ob verfassungswidrige Verträge gekündigt werden können oder nicht und ob der Ablauf der Sechs-Wochen-Frist im Bürgerbegehren begründet wird. Beide Sachverhalte sind an den Haaren herbeigezogen: Wenn die Verträge verfassungswidrig sind, ist es völlig unerheblich, ob sie gekündigt werden können oder nicht und ob die Sechs-Wochen-Frist abgelaufen ist oder nicht! Dementsprechend muss beides auch nicht im Begehren begründet werden.
Es wäre schlicht ein Unding, wenn ein Bürgerentscheid vom Gemeinderat mit dieser Begründung abgelehnt würde.

Fazit

Lassen Sie mich zum Abschluss noch ein paar Worte zum von der Verwaltung beauftragten Gutachter und zur Brauchbarkeit des Gutachtens sagen:
Aus unserer Sicht besteht das Risiko, dass die Bestellung des Gutachters Prof. Dolde gesetzwidrig ist, weil er sich einem Interessenkonflikt aussetzt, nämlich zwischen Land und Stadt. Rechtsanwalt Dolde hatte bereits im Jahre 2007 dem Finanzministerium und dem Innenministerium des Landes die Zulässigkeit der Kostenbeteiligung des Landes an der Neubaustrecke Stuttgart-Ulm bescheinigt. Dies obwohl sich ein grundsätzliches Verbot der pauschalen Mischfinanzierung aus Artikel 104a Abs. 1 Grundgesetz ergibt. Das neue Bürgerbegehren zielt nun auf die Kündigung der bestehenden Projektverträge zu Stuttgart 21, weil die Stadt sich daran aus Verfassungsgründen nicht beteiligen darf. Diese Kündigung wird sich unweigerlich auch gegen das Land richten, das im Streitfalle auch Prozessgegner sein könnte. Damit ist die Besorgnis kaum bestreitbar, dass Prof. Dolde in gleicher Sache zwei Auftraggeber trotz unterschiedlicher Interessen beraten würde.
Inhaltlich ist der Gutachter wie gezeigt vorfestgelegt. Aus unserer Sicht ist er für den Gemeinderat damit der denkbar ungeeignetste Ratgeber. Wir hätten uns in dieser zentralen Frage der Verfassungsmäßigkeit der Finanzierungsverträge zwingend eine dritte Meinung einholen müssen. Ja, auch Prof. Mayer wäre hier nicht die richtige Wahl gewesen.
Ich glaube, wir konnten zeigen, dass die rechtliche Begründung der Unzulässigkeit des Begehrens hinreichend unsicher ist. Ich finde, auch von Seiten der Projektbefürworter muss man damit das rechtliche Risiko, das mit dem Bürgerentscheid verbunden ist, eingehen. Es ist geringer, als das rechtlich höchst unsichere Terrain, auf das man sich mit dem Gutachten von Dolde und Partner begibt.
Die im Raum stehende Frage der Verfassungswidrigkeit kann und darf gerade von uns Stuttgartern nicht ignoriert werden. Das Bürgerbegehren ist damit eine große Chance für die Kommunalpolitik der Stadt, für den Gemeinderat und für den Oberbürgermeister.
Noch einmal, vielleicht ein letztes Mal, hat die Politik und die Bürgerschaft der Stadt die Chance, das Heft des Handelns wieder in die Hand zu nehmen. Ein solches Plebiszit ermöglicht zum ersten Mal eine direkte Willensbekundung der Stuttgarter Bürger. Nicht das Land entscheidet hier, nicht die Bahn oder der Bund, nicht irgendein Lenkungskreis, nein: wir Stuttgarterinnen und Stuttgarter können entscheiden. Und ganz nebenbei wird auch die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Finanzierung geklärt.
Wir sollten diese Chance nutzen und den Bürgerentscheid auf den Weg bringen! Die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen bittet deshalb darum, den Beschlussantrag der Verwaltung abzulehnen und dem Bürgerbegehren auf Durchführung eines Bürgerentscheids zuzustimmen.

Wozu braucht man die Grünen im Stuttgarter Gemeinderat? (2009)

Aus meiner Sicht werden starke Grüne in Stuttgart vor allem bei den Themen Verkehr, städtebauliche Entwicklung und natürlich im Kampf gegen Stuttgart 21 gebraucht. Außerdem wird es auch in der Integrations- und in der Bildungspolitik nur mit starken Grünen echte Fortschritte geben. Wichtigstes Thema der kommenden Jahre ist aus meiner Sicht neben Stuttgart 21 die Verkehrspolitik. Und Stuttgarter Verkehrspolitik ist für mich nichts Abstraktes, sondern als Innenstadtbewohner, als Vater von kleinen Kindern, als Fußgänger, als Radfahrer und vor allem als jemand, der zwei Jahre am Rotebühlplatz gewohnt hat, drei Jahre in der Böheimstraße und nunmehr seit sieben Jahren am Olgaeck, etwas sehr Konkretes.

Der sogenannten bürgerlichen Mehrheit im Gemeinderat darf es nicht länger gelingen, sich angesichts der Lärm-, Feinstaub- und Stickoxydbelastungen in der Innenstadt mit dem Argument „selber schuld, wenn ihr dort wohnt“ der Verantwortung zu entziehen. Stadtteile, in denen, wenn überhaupt, nur noch die wohnen, die sich den Fortzug nicht leisten können, Stadtteile, in denen keine Kinder, keine Familien und keine Alten mehr wohnen, solche Stadtteile können nicht menschenfreundlich, lebendig und urban sein, sondern verlieren früher oder später auch ihre Attraktivität als Arbeitsplatz, als Einzelhandelsstandort und als Ort von Kultur und Freizeitgestaltung. Und auch der gegenwärtige Medienrummel um schadstoffarme Antriebstechniken, um Elektromotor und Brennstoffzelle kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass unsere Verkehrs- und Umweltprobleme in den nächsten 20 Jahren nicht von der Automobilindustrie gelöst werden, die müssen schon in der Verkehrspolitik angegangen werden und zwar rasch und ganz konkret vor Ort. Und in der Stuttgart Verkehrspolitik stehen wie bei Stuttgart 21 nur die Grünen für eine echte Wende zu einer modernen, zukunftsfähigen, menschen- und umweltgerechten Mobilität.